Новий закон докорінно змінив правові та організаційні основи створення, діяльності, припинення громадських об’єднань. Такі зміни викликали велику кількість дискусій, які продовжуються і до сьогодні.

У своїй доповіді хочу звернути Вашу увагу на нововведення, а також запропонувати присутнім, найбільш цікаві питання, прийняти  до обговорення.

I.                    Оновлення організаційної форми.

Однією із головних позитивних змін, запроваджених новим законом, стало, нарешті, визнання права юридичних осіб на свободу об’єднання без мети одержання прибутку. Це дозволить юридичним особам брати участь у діяльності організацій від власного імені, а не в якості колективних членів з невизначеним правовим статусом, далеким від принципу добровільної участі в об’єднаннях.

Проте, деякі категорії юридичних осіб не можуть бути засновниками або членами громадських спілок. Зокрема, до них належать:

1) юридичні особи державної або комунальної форми власності, як-от бюджетні установи;

2) політичні партії;

3) юридичні особи, що перебувають у процесі реорганізації або ліквідації;

4) юридичні особи, єдиним засновником яких є одна та сама особа;

5) юридичні особи, понад 10% капіталу яких належить особам, внесеним до переліку осіб, пов’язаних із терористичною діяльністю, або до яких застосовано міжнародні санкції.

Ще одним обмеженням щодо громадських спілок є те, що фізичні особи можуть стати їх членами, але засновниками можуть виступати тільки юридичні особи.

Крім того, раніше зареєстровані громадські організації навряд чи зможуть перереєструватися як громадські спілки, тому що до січня 2013 року їх засновниками могли виступати лише фізичні особи.

II.                  Територіальний статус.

Пункт четвертий статті 3 нового закону гарантує громадським об’єднанням вільний вибір території їх діяльності без вимоги створення будь-яких місцевих осередків. За винятками, установленими законом, наприклад, для фізкультурно-спортивних громадських організацій (національних федерацій тощо), організації можуть діяти як на території України, так і інших держав. Якщо в статуті не вказано інше, зокрема, організація має право діяти на всій території України.

У новому законі не згадується міжнародний територіальний статус – тому перереєстрація та інші реєстраційні дії стосовно раніше зареєстрованих організацій з таким статусом не потрібні. Річ у тім, що всі організації приватного права реєструються згідно з законодавством певної держави (юрисдикції), або мають відповідну «національність» за іншою ознакою, як-от громадянством фізичних осіб, що контролюють певну частину капіталу. З іншого боку, закон України не може регулювати питання діяльності громадських організацій – в тому числі зареєстрованих в Україні – на території інших держав. Таким чином, всі громадські організації України мають право створювати свої представництва або інші осередки в інших державах відповідно до законодавства цих держав.

Особливо дискусійним питанням залишається підтвердження всеукраїнського статусу громадських організацій. Хоча перехідні положення не вимагають такого підтвердження від раніше зареєстрованих організацій з усеукраїнським або міжнародним статусом (пункт 7), практична проблема полягає у тому, що велика кількість таких організацій не легалізувала свої місцеві осередки в місцевих органах реєстрації, як того вимагала стаття 15 закону «Про об’єднання громадян».

Тому на запити державних органів, чи має та чи інша громадська організація всеукраїнський статус (а отже, і формальне право на фінансову підтримку з державного бюджету), органи юстиції наразі надають негативну відповідь, якщо не мають інформації про підтвердження легалізації місцевих осередків – із статусом юридичних осіб або без такого статусу.

Таким чином, для тих організацій, яким треба офіційно підтвердити свій всеукраїнський статус, пропонується, по-перше, перевірити, чи були належно легалізовані їх місцеві осередки до 01.01.2013 р., а якщо ні – надати Державній реєстраційній службі відомості про наявність відокремлених підрозділів у не менше ніж чотирнадцяти регіонах (АР Крим, області, міста Київ та Севастополь) відповідно до статей 13 та 19 нового закону.

III.                Статут громадської організації

 

Новий закон значно розширює вимоги до змісту статутів громадських організацій. З одного боку, відмова від тотального регулювання внутрішніх статутних відносин законом відповідає кращим європейським і світовим практикам. З іншого боку, неодноразово подавалися пропозиції щодо розробки «модельного статуту» для громадських організацій, які не бажають вносити численні правки на догоду розбіжним вимогам органів реєстрації або податкової служби.

Зокрема, у підпунктах 5-7) пункту першого статті 11 закону додано такі вимоги до змісту статутів: 1) визначати періодичність засідань і процедуру прийняття рішень керівними органами громадського об’єднання, у тому числі шляхом використання засобів зв’язку (в тому числі скайп- і телеконференцій, письмових опитувань);

2) порядок звітування керівних органів громадського об’єднання перед його членами (учасниками);

3) порядок оскарження рішень, дій, бездіяльності керівних органів громадського об’єднання та розгляду скарг.

Відповідні зміни дозволять громадським організаціям, наприклад, мати кворум на засіданнях керівних органів без вимоги фізичної присутності їх членів, якщо відповідні процедури визначено у статуті. Важливим є також внесення змін щодо порядку захисту членів організації від порушення керівними органами своїх статутних обов’язків. Адже чинні процесуальні кодекси або забороняють судам розглядати спори щодо статутних відносин, не пов’язаних із корпоративними правами (Кодекс адміністративного судочинства, Господарський процесуальний кодекс), або не передбачають жодних особливостей розгляду таких спорів (Цивільний процесуальний кодекс).

Так, член громадської організації може користуватися таким саме трирічним строком позовної давності, що й при розгляді звичайних цивільних справ, що підриває правову визначеність рішень загальних зборів та інших керівних органів такої організації. Не випадково у законах багатьох держав встановлено скорочені строки позовної давності для членів неурядових організацій (наприклад, шість місяців у Словаччині, або навіть три місяці в Естонії чи Фінляндії).

Нарешті, у статуті дозволяється (але не обов’язково!) визначати інші особливості діяльності чи припинення організації, що не суперечать закону. Це стосується, наприклад, встановлення розміру та порядку сплати членських чи інших внесків – у статті 24 нового закону згадано право одержувати членські внески, тому безпідставно стверджувати, ніби сплата членських внесків у громадських організаціях тепер заборонена. Подібна позиція відображає лише застарілий правовий принцип «дозволено тільки те, що прямо визначено законом».

 

IV.                Реєстрація змін до статуту та інші реєстраційні дії

Указані дії регулюються нормами статті 14 нового закону. Зокрема, полегшено зміну місцезнаходження громадської організації. Так, у статуті вже не вимагається вказувати ні юридичну адресу, ні навіть населений пункт, у якому знаходиться громадська організація. Тому зміна офісного приміщення організації тепер не потребує внесення змін до її статуту.

Крім того, не вимагається додаткових документів, що підтверджують право користування певним приміщенням (договори оренди, нотаріально посвідчені заяви фізичних осіб-власників приміщень тощо). Для реєстрації зміни місцезнаходження громадської організації тепер достатньо подати заяву та реєстраційну картку (пункт 5 статті 14 нового закону).

З іншого боку, новий закон досі дозволяє органам юстиції контролювати зміни складу керівних органів громадських організацій, що суперечить пункту 48 указаної вище Рекомендації КМ Ради Європи. Зокрема, можливе рішення про «відмову у прийнятті повідомлення про зміну складу керівних органів» у випадку порушення положень статуту щодо порядку такої зміни.

Тому в статутах тепер необхідно особливу увагу приділяти порядку заміщення або звільнення членів таких органів, в тому числі проведення позачергових зборів на вимогу певної частини членів, а також регулюванню випадків, коли попередні керівники блокують, наприклад, оригінали реєстраційних документів, печатки тощо.

Не відповідають пункту 43 Рекомендації також вимоги щодо правової експертизи будь-яких змін до статуту, а не тільки пов’язаних із найменуванням та цілями громадської організації.

V.                  Органи реєстрації

Формулювання закону стосовно органів реєстрації виглядають надмірно складними, бо не називають конкретні органи або посадові особи, але по суті ситуація спростилася.

По-перше, виконавчі органи місцевих рад втрачають право здійснювати реєстрацію громадських організацій. Протягом двох років вони мають передати всі реєстраційні справи управлінням юстиції (районним або міським) за місцезнаходженням відповідних громадських організацій.

По-друге, втрачають право здійснювати реєстраційні дії стосовно громадських організацій також обласні управління юстиції та Державна реєстраційна служба. Проте, у 2013-2014 роках громадські організації можуть подавати документи для внесення змін до статутів або інших реєстраційних дій до свого «старого» органу реєстрації разом із заявою про передачу реєстраційної справи до належного управління юстиції протягом трьох робочих днів, які додаються до звичайного строку реєстрації (пункти 10 та 11 перехідних положень).

Згідно зі статтею 12 закону, протягом семи робочих днів орган реєстрації має прийняти рішення про реєстрацію громадського об’єднання, або одне з наступних рішень:

1) про відмову в реєстрації (перелік підстав для відмови звужено, фактично, до порушення конституційних норм та статті 4 нового закону, а також неналежного складу засновників та використання заборонених законом найменувань або їх складників);

2) про залишення документів без розгляду (документи подано не в повному обсязі, особою без належних повноважень, після встановлених законом часових обмежень);

3) про направлення документів на доопрацювання (наприклад, статут не містить всіх відомостей, передбачених у статті 11 закону).

Хоча рішення про відмову в реєстрації та направлення документів на доопрацювання мають містити вичерпний перелік порушень, які необхідно виправити (не пізніше шести місяців після одержання рішення), і підставою може бути суперечність положень статуту тільки законам, а не будь-яким актам, наприклад, Кабінету Міністрів чи податкової служби, закон все таки залишає значні дискреційні повноваження органам реєстрації щодо експертизи статутів. Тому формування єдиних підходів до такої експертизи потребуватиме значних зусиль Мінюсту, реєстраційної служби та, безумовно, власне громадських організацій та незалежних експертів.

Треба також зазначити, що з першого січня 2013 року видача виписок і витягів з Державного реєстру юридичних осіб стає необов’язковою , тому очікується, що в разі потреби виписки також будуть видавати місцеві управління юстиції.

VI.                Реєстр громадських об’єднань

Порівняно з Державним реєстром юридичних осіб, цей Реєстр  матиме кілька додаткових переваг.

По-перше, доступ до нього є вільним та безоплатним, зокрема, через сайт Держреєстру.

По-друге, до Реєстру включаються дані також про громадські організації без статусу юридичних осіб та про представництва іноземних неурядових організацій в Україні.

Нарешті, у даних Реєстру додатково вказуються цілі та місцезнаходження організації, склад засновників і керівних органів, та – за наявності – види її підприємницької діяльності.

VII.              Реорганізація

Одним із істотних обмежень свободи об’єднання, встановлених новим законом, є звуження форм реорганізації лише до приєднання до іншої громадської організації. Таким чином, до внесення змін до нового закону на громадські організації та спілки не поширюватиметься дія норм Цивільного кодексу щодо інших форм реорганізації.

Наприклад, новий закон не дозволяє злиття, поділ або виділ громадських організацій, що, очевидно, шкодить процесу їх добровільній реорганізації. Адже громадська організація, що приєднується, не одержує ніяких гарантій щодо цільового використання переданого нею майна або надання її представникам певних квот в органах управління «нової» організації.

Безумовно, ці обмеження необхідно усунути в наступних змінах до нового закону .

VIII.            Примусовий розпуск (ліквідація) громадської організації

З 2013 року, громадські організації можуть бути ліквідовані як юридичні особи на підставі судового рішення в трьох випадках:

1) Порушення Конституції України та/або статті 4 нового закону;

2) Визнання громадської організації банкрутом;

3) Наявність підстав, не пов’язаних із банкрутством, які визначено у законі «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців».

По суті, адміністративні суди мають право заборонити громадську організацію тільки за порушення статті 4 нового закону за поданням органу реєстрації. Важливо зазначити, що майно забороненої в такому випадку організації переходить до державного бюджету України.

Давно очікуваною, але не надто приємною для громадських організацій новиною є поширення на них дії закону «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом». Нова редакція цього закону  якраз із січня 2013 року дозволяє кредиторам – за рішенням господарських судів – призначати арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів тощо) і в будь-які громадські організації, а не тільки в споживчі кооперативи чи благодійні фонди, як було раніше. З іншого боку, ця зміна збільшує правові гарантії для кредиторів, а отже, доступ громадських організацій до капіталу та інвестицій.

Крім того, закон про державну реєстрацію встановлює ще кілька підстав для припинення громадської організації як юридичної особи.

Зокрема, у частині другій статті 38 цього закону як такі підстави вказано:

1) визнання судом недійсною державної реєстрації через допущені при створенні громадської організації порушення, які не можна усунути, а також в інших випадках, встановлених законом;

2) провадження громадською організацією діяльності, що суперечить установчим документам, або такої, що заборонена законом;

3) неподання протягом року органам державної податкової служби податкових декларацій, документів фінансової звітності відповідно до закону; 

4) наявність в Єдиному державному реєстрі запису про відсутність громадської організації за вказаним її місцезнаходженням.

Специфічною особливістю статті 29 нового закону є право громадської організації, яку ліквідовано як юридичну особу з інших підстав, ніж банкрутство або порушення Конституції, продовжити свою діяльність як громадська організація без статусу юридичної особи. Для цього необхідно протягом шести місяців після дати ліквідації повідомити місцеве управління юстиції про продовження діяльності (але це право не поширюватиметься на громадські спілки).

IX.                Господарська та підприємницька діяльність

У квітні 2012 року стаття 20 закону «Про обєднання громадян» зазнала, нарешті, чітких змін, і громадські організації одержали право здійснювати господарську діяльність без мети одержання прибутку безпосередньо, без створення окремих підприємств або установ.

Крім того, стаття 21 нового закону приводить статус громадських об’єднань у відповідність до статті 86 Цивільного кодексу, яка дозволяє їм здійснювати також підприємницьку діяльність, що сприяє досягненню статутної мети. Втім, треба зважати на те, що Податковий кодекс взагалі не розрізняє господарську і підприємницьку діяльність, і одержання доходів оподатковується по-різному залежно від того, чи буде визнано їх доходами від «основної» чи «неосновної» діяльності громадських організацій відповідно до пунктів 157.14 та 157.15 Податкового кодексу.

Тому, по-перше, види підприємницької діяльності треба чітко вказувати у статуті громадської організації, а по-друге, такій організації доцільніше подати заявку на перехід на спрощену систему оподаткування згідно зі статтею 291 Податкового кодексу, ніж на включення до Реєстру неприбуткових організацій.

X.                  Перехідні положення: п’ять років на внесення змін

Для раніше зареєстрованих громадських організацій доцільно уточнити, насамперед, зміст прикінцевих та перехідних положень закону, навколо яких останнім часом виникає чимало дискусій. По-перше, у пунктах 4 та 9 цих положень чітко визначено, що громадські організації та їх спілки, зареєстровані або легалізовані шляхом повідомлення до першого січня 2013 року, не повинні подавати будь-які документи на перереєстрацію або повторне повідомлення про своє заснування. Згідно з пунктом 5, раніше зареєстровані громадські організації також не зобов’язані змінювати своє найменування відповідно до статті 10 Закону, котра забороняє використання в найменуваннях новостворених громадських організацій назв державних органів і деяких інших термінів, як-от «комітет», «служба», «агентство», «суд».  Взагалі, необхідно звернути особливу увагу на встановлений законом п’ятирічний «перехідний період», адже внесення змін до статуту та приведення у відповідність до нового закону статусу місцевих осередків має відбутися до першого січня 2018 року. Зокрема, немає жодних вимог закону терміново вносити відповідні зміни – це можна зробити у будь-який момент протягом указаного перехідного періоду, до того ж один раз зміни вносяться безоплатно (пункт 4 перехідних положень).

Найбільш дискусійним з-поміж перехідних положень виявилася вимога пункту 8 протягом п’яти років ліквідувати місцеві осередки громадських організацій, якщо такі осередки мають статус юридичних осіб. Ця вимога прямо випливає з норм Цивільного кодексу, і закон «Про об’єднання громадян» дозволяв їх створення лише до квітня 2011 року, тому закон, по суті, не запроваджує ніяких змін для новостворених організацій та осередків. Але в даному перехідному положенні явно порушено базовий правовий принципу про заборону зворотної сили закону, і доволі ймовірно, що вимога про ліквідацію раніше зареєстрованих осередків буде скасована Верховною Радою ще до закінчення п’ятирічного перехідного періоду. У будь-якому випадку, новий закон не передбачає примусового розпуску осередків або застосування інших санкцій до громадських організацій на цій підставі.

ВИСНОВОК:

Підводячи підсумки, слід сказати, що в цілому Закон істотно наближає законодавство України, що регламентує питання функціонування громадянського суспільства, до європейських стандартів, істотно скорочуючи строки і вимоги до реєстрації громадських об’єднань і зменшуючи державний контроль за їх діяльністю. Сподіваюся, що всі істотні недоліки Закону будуть найближчим часом допрацьовані та усунуті і Закон буде ефективно працювати, забезпечуючи реалізацію одного з основних конституційних прав громадян.